Закон про демреєстр не відповідає Конвенції про захист прав людини – готовий додаток до відповідного судового позову

                                              ВИСНОВОК

щодо відповідності Закону України від 20.11.2012 р. № 5492-VІ

«Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи,

що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод

Відповідно до пункту 1 Закону України від 17.07.1997 р. № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до неї» Україна повністю визнає на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов’язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

У преамбулі до Закону України від 23.02.2006 р. № 3477-ІV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначено, що цей Закон регулює суспільні відносини, що виникають зокрема у зв’язку з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї.

Проведена системно-юридична оцінка норм Закону України від 20.11.2012 р. № 5492-VІ «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі – Закон № 5492) та прийнятих на його основі  підзаконних нормативно-правових актів доводить наявність порушення міжнародно-правових зобов’язань України, у тому числі у сфері європейської інтеграції, внаслідок самого факту існування зазначеного законодавства.

Зокрема, Закон №5492 суперечить вимогам статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 р. (далі – Конвенція).

Наведений нижче Висновок побудовано відповідно до типової структури мотивувальних частин рішень Європейського суду з прав людини (далі – Суд) у справах, по яких було встановлено порушення статті 8 Конвенції.

Загалом, було проаналізовано 37 таких рішень (22 з них становили рішення у справах проти України).

Таким чином, сформульовано проміжні висновки по таких пунктах:

А. Застосовність статті 8 Конвенції;

Б. Додержання статті 8 Конвенції:

1. Чи передбачає Закон № 5492 втручання в особисте і сімейне життя?

2. Виправданість втручання (загальні принципи законності втручання):

2.1. Відповідність національному законодавству:

2.1.1. Відповідність міжнародно-правовим зобов’язанням України;

2.1.2. Відповідність рамковому Закону;

2.1.3. Процедура прийняття Закону № 5492;

2.2. Дотримання вимоги «якості закону»:

2.2.1. Доступність закону;

2.2.2. Передбачуваність закону;

3. Пропорційність втручання:

3.1. Мета втручання;

3.2. Необхідність втручання.

А. Застосовність статті 8 Конвенції

Стаття 8 Конвенції закріплює право кожного на повагу до його приватного і сімейного життя, житла і до таємниці кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права інакше, ніж згідно із законом і коли це необхідно в демократичному суспільстві в інтересах національної і громадської безпеки або економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Парламентом України було прийнято Закон №5492, яким передбачено надання державним органам повноважень щодо обробки (збирання, зберігання, використання, поширення тощо) непропорційно великого обсягу конфіденційної інформації про особу. Таким чином, реалізація вказаного Закону (а згідно практики Суду – навіть наявність такого законодавства) становитиме порушення статті 8 Конвенції, а саме: невиправдане (необґрунтоване, непропорційне) втручання органів державної влади у здійснення особою свого права на повагу до приватного і сімейного життя, гарантованого статтею 8 § 1 Конвенції.

До того ж, потерпілими від такого порушення є усі без винятку громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, які проживають/перебувають на території України.

Отже, стаття 8 Конвенції має безпосереднє відношення до сфери дії цього Закону.

Як було зазначено у рішенні Суду у справі від 7 грудня 1976 р. «Кьелдсен (Kjeldsen), Буск Мадсен (Busk Madsen) і Педерсен (Pedersen) проти Данії», Конвенція є інструментом, покликаним підтримувати і зберігати ідеї та цінності демократичного суспільства[1].

У справі «Про мови у Бельгії» Суд констатував, що метою статті 8 є головним чином захист особи від свавільного втручання публічної влади (рішення від 23 липня 1968 р. Серія А, т. 6, с. 33, п. 7)[2]. Зазначену позицію Суду  було повторено в рішеннях від 26 травня 1994 р. у справі «Кіган (Keegan) проти Ірландії»[3], від 9 червня 1998 р. у справі «Макгінлі (Mcginley) та Іган (Egan) проти Сполученого Королівства»[4], від 22 лютого 2005 р. у справі «Новоселецький проти України»[5], від 7 листопада 2013 р. у справі «Бєлоусов проти України»[6] тощо.

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі від 24 липня 2003 р. «Смірнова проти Росії» відзначається таке: «Суд декілька разів виносив рішення, що приватне життя є широким терміном, який не підлягає вичерпному визначенню (див., напр., справу Peck v. the United Kingdom, no. 44647/98, § 57, ECHR, 28 січня 2003 р.).

Разом із тим, було підкреслено, що воно захищає мораль і фізичну цілісність індивідуума (див. справу X and Y v. the Netherlands, рішення від 26 березня 1985 р., Серії A no. 91, §§ 22-27), включаючи право жити приватно, подалі від небажаної уваги. Воно також гарантує індивідууму сферу, в рамках якої він чи вона можуть вільно розвивати і реалізовувати свою особистість (див. справу Bruggeman and Scheuten v. Germany, no. 6959/75, звіт Комісії від 12 липня 1977 р., Рішення і Звіти (DR) 10, с. 115, § 55)»[7].

Зазначеній оцінці відповідає правова позиція Конституційного Суду України, у рішенні якого було наголошено: «Конституційний Суд України виходить з того, що неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними‚ і реалізуються в різноманітних і динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо. Право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб»[8].

Б. Додержання статті 8 Конвенції

1. Чи передбачає Закон №5492 втручання в особисте і сімейне життя?

У справі «Ліндер проти Швеції» (Leander v. Sweden) від 26 березня 1987 року (п. 48) Судом було наголошено, що зберігання даних, які стосуються «приватного життя» особи, належить до сфери застосування пункту 1 статті 8. З цього приводу Суд зазначав, що поняття «приватне життя» не може тлумачитися в обмежувальному значенні. Зокрема, повага до приватного життя передбачає право на встановлення і розвиток стосунків з іншими людьми; крім того, немає принципових підстав вважати, що поняття «приватне життя» не може охоплювати діяльність професійного чи ділового характеру (див. рішення у справі «Німітц проти Німеччини» (Niemietz v. Germany) від 16 грудня 1992 р., п. 29).

Це широке тлумачення відповідає Конвенції Ради Європи від 28 січня 1981 року про захист прав осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних, мета якої полягає в «забезпеченні для будь-якої особи на території кожної [Договірної] Сторони … поваги до її прав та основних свобод і, зокрема, права на недоторканність особистого життя при автоматизованій обробці даних особистого характеру» (стаття 1). Такі дані особистого характеру визначаються як «будь-яка інформація, що стосується людини, особу якої встановлено чи може бути встановлено» (стаття 2)[9].

Пізніше, у справі «Пантелеєнко проти України» Суд відзначає, що як зберігання державними органами інформації про особисте життя людини, так і її використання є втручанням в право на повагу до приватного життя, гарантоване пунктом 1 статті 8 Конвенції (див. рішення у справі «Ротару проти Румунії» (Rotaru v. Romania) [ВП], заява № 28341/95, п. 46, ECHR 2000-V)[10].

Нарешті, у рішенні Суду у справі «Заїченко проти України (№2)» підкреслюється, що збирання та зберігання інформації стосовно приватного життя особи, а також її розповсюдження охоплюються сферою застосування пункту 1 статті 8 Конвенції (див., наприклад, рішення у справі «Ротару проти Румунії» (Rotaru v. Romania) [ВП], заява № 28341/95, п. 43, ECHR 2000‑V)[11].

Разом із тим, слід відзначити, що в цьому сенсі національне законодавство відповідає практиці Суду.

Так, по-перше, згідно частин першої і другої статті 32 Конституції України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

По-друге, відповідно до частин п’ятої і шостої статті 6 Закону України від 01.06.2010 р. № 2297-VІ «Про захист персональних даних» (далі – Закон №2297) обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб'єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

При цьому, під персональними даними розуміються відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (абзац десятий статті 2 Закону № 2297)[12].

А під їх обробкою законодавець розуміє фактично будь-яку дію чи сукупність дій, зокрема: збирання, реєстрацію, накопичення, зберігання, адаптування, зміну, поновлення, використання і поширення (розповсюдження, реалізацію, передачу), знеособлення, знищення персональних даних, у тому числі з використанням інформаційних (автоматизованих) систем (абзац восьмий статті 2 Закону № 2297).

Крім того, використання персональних даних передбачає будь-які дії володільця щодо обробки цих даних, а також дії щодо надання часткового або повного права обробки персональних даних іншим суб'єктам відносин, пов’язаних із персональними даними, що здійснюються за згодою суб'єкта персональних даних чи відповідно до закону (частина перша статті 10 Закону № 2297).

Таким чином, обробка персональних даних становить втручання в особисте і сімейне життя особи. Таке втручання є правомірним (виправданим), якщо здійснюється з дотриманням вимог закону.

Частиною першою статті 4 Закону № 5492 Єдиний державний демографічний реєстр (далі – ЄДДР, Реєстр) визначається як електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу.

Отже, із самого визначення Реєстру слідує, що Закон №5492 передбачає втручання в особисте і сімейне життя громадян України, а також іноземців та осіб без громадянства, які проживають/перебувають на території України.

2. Виправданість втручання (загальні принципи законності втручання)

ПОЗИЦІЯ СУДУ

1. Необхідно встановити, чи відповідає таке втручання у права особи вимогам пункту 2 статті 8 Конвенції, а саме, чи здійснюється воно «згідно із законом», чи переслідує законну мету та чи є необхідним у демократичному суспільстві з метою досягнення цієї мети (рішення у справі «Валасінас проти Литви» (Valasinas v. Lithuania), № 44558/98, п. 128, ЄСПЛ 2001?VIII)[13].

2. Інакше кажучи, будь-яке «втручання органів державної влади» у право на повагу до особистого і сімейного життя суперечитиме статті 8 Конвенції, якщо воно здійснюється не «згідно із законом», не має однієї або кількох законних цілей, зазначених у пункті 2 цієї статті, і якщо не є «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення таких цілей (див., серед багатьох інших джерел, рішення у справах «Сільвер та інші проти Сполученого Королівства» (Silver and Others v. the United Kingdom) від 25 березня 1983 р., серія A, № 61, с. 32, п. 84, «Кемпбелл проти Сполученого Королівства» (Campbell v. the United Kingdom) від 25 березня 1992 р., серія A, № 233, с. 16, п. 34, і «Нєдбала проти Польщі» (Niedbala v. Poland), № 27915/95, п. 78, від 4 липня 2000 р.)[14].

3. Насамперед, потрібно розглянути, чи втручання було здійснене «відповідно до закону». Цей вираз, по-перше, вимагає, щоб відповідний захід (втручання) мав певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна бути здатна передбачити його наслідки для себе, а також, це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права[15].

4. Формулювання «згідно із законом» вимагає від оскаржуваного заходу як підґрунтя в національному законодавстві, так і його відповідності принципові верховенства права (див. С. і Марпер проти Сполученого Королівства (S. and Marper v. the United Kingdom) [ВП], заяви №№ 30562/04 і 30566/04, п. 95, ECHR 2008)[16].

5. Для того, щоб національне законодавство відповідало вимогам Конвенції, воно має гарантувати засіб правового захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією. У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно, законодавство має достатньо чітко визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам влади, та порядок її реалізації (див. рішення у справі «Гіллан та Квінтон проти Сполученого Королівства» (Gillan and Quinton v. the United Kingdom, заява № 4158/05, п. 77, ECHR 2010 (витяги), з подальшими посиланнями).

Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, принаймні певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «P.G. та J.H. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.H. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46, ECHR 2001-IX)[17].

6. Суд також нагадує, що формулювання «згідно із законом» вимагає, щоб оскаржуваний захід не тільки мав підґрунтя у національному законодавстві, але й також був сумісний з принципом верховенства права, який прямо зазначається у преамбулі Конвенції і є невід’ємною частиною мети і завдання статті 8 Конвенції. Таким чином, закон має бути доступним і передбачуваним, тобто сформульованим достатньо чітко, щоб забезпечити особі можливість – за необхідності шляхом надання відповідної поради – регулювати свою поведінку. Щоб національне законодавство відповідало цим вимогам, воно повинно надавати адекватний юридичний захист від свавілля та, відповідно, із достатньою чіткістю зазначати межі повноважень, наданих компетентним органам влади, та спосіб їхнього здійснення (див. рішення у справі «С. і Марпер проти Сполученого Королівства» (S. and Marper v. the United Kingdom) [ВП], заяви № 30562/04 і №30566/04, п.95, ECHR 2008)[18].

Насамперед необхідно розглянути, як Закон № 5492 співвідноситься із загальними принципами законності втручання у право, передбачене статтею 8 Конвенції.

2.1. Відповідність національному законодавству

2.1.1. Відповідність міжнародно-правовим зобов’язанням України

Згідно частини 1 статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Такими договорами є зокрема:

- Загальна декларація прав людини від 10.12.1948 року;

- Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року;

- Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16.12.1966 року;

- Конвенція Ради Європи про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних від 28.01.1981 р.

Порушуючи право особи на невтручання в її особисте і сімейне життя, Закон №5492 суперечить статті 12 Загальної декларації прав людини; статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; статті 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.

Так, статтею 12 Загальної декларації прав людини проголошено, що ніхто не може зазнавати безпідставного втручання у його особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність його житла, тайну його кореспонденції або на його честь і репутацію. Кожна людина має право на захист закону від такого втручання або таких посягань.

Згідно статті 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права ніхто не повинен зазнавати свавільного чи незаконного втручання в його особисте і сімейне життя, свавільних чи незаконних посягань на недоторканність його житла або таємницю його кореспонденції чи незаконних посягань на його честь і репутацію. Кожна людина має право на захист закону від такого втручання чи таких посягань.

Відповідно до Конвенції Ради Європи про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних метою цієї Конвенції є забезпечення на території кожної Сторони для кожної особи, незалежно від її громадянства або місця проживання, дотримання її прав й основоположних свобод, зокрема її права на недоторканість приватного життя, у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних, що її стосуються (стаття 1). Сторони зобов’язуються застосовувати цю Конвенцію до файлів персональних даних для автоматизованої обробки та до автоматизованої обробки персональних даних у державному та приватному секторах (частина 1 статті 3).

Нарешті, питанню невідповідності норм Закону №5492 вимогам статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод присвячено даний Висновок в цілому.

2.1.2. Відповідність рамковому Закону

Закон №5492 порушує норми Закону України від 01.06.2010 р. №2297-VІ «Про захист персональних даних» – рамкового закону у сфері захисту персональних даних.

Згідно частини третьої статті 6 Закону України №2297 склад та зміст персональних даних мають бути відповідними, адекватними та ненадмірними стосовно визначеної мети їх обробки. У зв’язку із цим слід зазначити наступне.

Відповідно до частини 2 статті 4 Закону №5492 визначені цим Законом уповноважені суб’єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи.

ЄДДР, згідно частини п’ятої статті 7, містить інформацію з ВІС (відомчих інформаційних систем) уповноважених суб’єктів, якими є зокрема органи виконавчої влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування (пункт 3 частини 1 статті 2).

Таким чином, відповідно до Закону №5492 усі центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні служби, державні агентства, державні інспекції, а також центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом), місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади), інші державні органи (Пенсійний фонд України, Національний банк України, Служба безпеки України, Генеральна прокуратура України тощо), органи місцевого самоврядування (обласні, районні, міські, сільські, селищні ради та їх виконавчі органи), які ведуть відомчі інформаційні системи, зобов’язані надсилати до ЄДДР інформацію, що містить персональні дані громадян України, іноземців та осіб без громадянства.

Необхідно наголосити на тому, що жодна норма Закону №5492 не спростовує отриманих нами висновків.

Окрім інших персональних даних з ВІС до Реєстру мають вноситися такі «чутливі» персональні дані:

1) біометричні дані (зокрема, відцифровані відбитки пальців рук особи)

Законом №5492 передбачено, що відцифровані відбитки пальців рук особи після внесення до безконтактного електронного носія та видачі документа особі вилучаються з Реєстру та знищуються (абз. 2 ч. 7 ст. 7). Але тією самою статтею закріплено, що Порядок отримання, вилучення з Реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук встановлює Кабінет Міністрів України.

Чинний Порядок (в редакції постанови КМ України від 18.08.2017 р. № 628) передбачає таке:

«3. До Реєстру вносяться відцифровані відбитки вказівних пальців рук особи …

5. Отримання відцифрованих відбитків пальців рук особи здійснюється шляхом сканування за допомогою спеціального обладнання, яке входить до складу засобів Реєстру уповноважених суб’єктів.

6. Після сканування відцифровані відбитки пальців рук особи засобами Реєстру уповноважених суб’єктів передаються до відповідного вузла відомчої інформаційної системи уповноваженого суб’єкта та Головного обчислювального центру Реєстру …

8. Про факт видачі документа в Реєстрі робиться відповідна відмітка. Після проставлення відмітки відцифровані відбитки пальців рук вилучаються та знищуються з відомчої інформаційної системи уповноваженого суб’єкта з інформуванням про це Головного обчислювального центру Реєстру, який вилучає та знищує такі відбитки з Реєстру.

9. Уповноважені посадові особи Державного центру персоналізації документів, Головного обчислювального центру Реєстру та уповноважених суб’єктів складають електронні акти вилучення відповідно з Державного центру персоналізації документів, Реєстру та відомчих інформаційних систем уповноважених суб’єктів, а також електронні акти знищення відцифрованих відбитків пальців рук особи…

11. Після вилучення та знищення відцифрованих відбитків пальців рук особи в Реєстрі зберігаються їх шаблони, які використовуються з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну передбачених Законом України “Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус” документів»[19].

Аналіз наведених норм Порядку отримання, вилучення з Єдиного державного демографічного реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук особи свідчить про те, що начебто з Реєстру зазначені відбитки вилучаються та знищуються, а зберігаються в Реєстрі тільки їх шаблони.

Але, по-перше, згідно статті 5 Закону №5492 Реєстр є функціонально єдиною системою, що складається з головного та резервного обчислювальних центрів і вузлів уповноважених суб’єктів. По-друге, за змістом частини п’ятої статті 6 резервний обчислювальний центр забезпечує надійність збереження інформації центральної бази даних Реєстру шляхом дублювання інформації.

Однак, ні в Законі, ні в Порядку не закріплено, що відцифровані відбитки пальців рук вилучаються з подальшим знищенням із резервного обчислювального центру.

Отже, Закон допускає, за замовчанням, можливість зберігання біометричних даних у резервному обчислювальному центрі Реєстру.

2) дані, що стосуються здоров’я

Створення електронного реєстру пацієнтів передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 06.06.2012р. №546 «Про затвердження Положення про електронний реєстр пацієнтів», наказом МОЗ України від 30.08.2012 р. №666 «Про затвердження Порядку ведення електронного реєстру пацієнтів Вінницької, Дніпропетровської, Донецької областей та м. Києва».

МОЗ України є розпорядником електронного реєстру пацієнтів у відповідності до п. 8 Положення про електронний реєстр пацієнтів.

Згідно пункту 6 частини 2 статті 7 Закону №2297 обробку даних, що стосуються здоров’я, дозволено лише у випадку, якщо така обробка необхідна в цілях охорони здоров’я, встановлення медичного діагнозу, для забезпечення піклування чи лікування або надання медичних послуг, функціонування електронної системи охорони здоров’я за умови, що такі дані обробляються медичним працівником або іншою особою закладу охорони здоров’я чи фізичною особою - підприємцем, яка одержала ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, та її працівниками, на яких покладено обов’язки щодо забезпечення захисту персональних даних та на яких поширюється дія законодавства про лікарську таємницю, працівниками центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення, на яких покладено обов’язки щодо забезпечення захисту персональних даних.

Таким чином, всупереч законодавчо встановленій забороні обробки персональних даних, що стосуються здоров’я, з іншою метою, крім передбаченої нормою рамкового Закону №2297, Законом «Про Єдиний державний демографічний реєстр…» це дозволяється: МОЗ України, будучи центральним органом виконавчої влади, зобов’язаний надавати до ЄДДР інформацію зі своєї відомчої інформаційної системи (електронного реєстру пацієнтів).

 3) інформація про місцеперебування та/або шляхи пересування особи (завдяки відомостям з Інформаційно-аналітичної платформи електронної верифікації та моніторингу)

Відповідно до пункту 40 розділу VІ Бюджетного кодексу України встановлено, що під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування. Для отримання та обробки таких персональних даних Міністерство фінансів України не потребує отримання на це згоди фізичних осіб.

Пунктом 3 Порядку здійснення верифікації та моніторингу достовірності інформації, поданої фізичними особами для нарахування та отримання соціальних виплат, пільг, субсидій, пенсій, заробітної плати, інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.2016 р. №136, встановлено, що на запит Мінфіну розпорядники бюджетних коштів, Національний банк, Пенсійний фонд України, фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування, підприємства, установи і організації, банки та інші фінансові установи незалежно від форми власності подають інформацію, в тому числі персональні дані, про відкриті рахунки (поточні, кредитні, депозитні тощо), операції, залишок коштів на рахунках. У разі нарахування та отримання соціальних виплат, пільг, субсидій, призначених на сім’ю або домогосподарство, інформація подається щодо кожного члена сім’ї або домогосподарства.

Крім того, пунктом 24-1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. №375, підтверджується, що Міністерство фінансів України уповноважено отримувати персональні дані, що містять банківську таємницю.

Отже, до Єдиного державного демографічного реєстру із Інформаційно-аналітичної платформи електронної верифікації та моніторингу, розпорядником якої є Міністерство фінансів України, передається інформація, в тому числі персональні дані, про відкриті рахунки (поточні, кредитні, депозитні тощо), операції, залишок коштів на рахунках громадян України.

З іншого боку, у Листі Представника Уповноваженого Верховної Ради України від 27.05.2014 р. № 11.-974/1267-14-106 «Щодо того, чи здійснюють суб’єкти господарювання у сфері продажу товарів та послуг, які використовують платіжні термінали, обробку персональних даних про місцеперебування та/або шляхи пересування особи» наголошується:

1. «Інформація про операцію, включно з тією, за допомогою якої можна ідентифікувати особу та місце здійснення операції, зберігається на серверах платіжної системи відповідних банків. Систематизація такої інформації про певного власника платіжної картки дозволяє визначити місце перебування конкретної особи у певному часовому просторі, а на підставі аналізу такої інформації – визначити шляхи її пересування»;

2. «Зважаючи на те, що контроль місця перебування особи та шляхів її пересування може вплинути на свободу реалізації зазначеного права, обробка персональних даних, пов’язана з місцеперебуванням та/або шляхами пересування особи, визначена як така, що становить особливий ризик для прав і свобод суб’єктів персональних даних».

3. «Повідомляти Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про обробку даних, пов’язаних з місцеперебуванням та шляхами пересування особи, повинні власники серверів, куди передається та де зберігається інформація про розрахунки за допомогою платіжних карток».

---

[1] Рішення від 7 грудня 1976 р. у справі «Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v. Denmark», п. 53 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/980_156

[2] Рішення від 13 червня 1979 р. у справі «Маркс (Marсkx) проти Бельгії», Series A no. 31, заява № 6833/74, п. 31 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : europeancourt.ru

[3] Рішення від 26 травня 1994 р. у справі «Кіган» (Keegan) проти Ірландії», заява № 16969/90, п. 49 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : europeancourt.ru

[4] Рішення від 9 червня 1998 р. у справі «Макгінлі (Mcginley) иа Іган (Egan) проти Сполученого Королівства», п. 98 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : europeancourt.ru

[5] Рішення від 22 лютого 2005 р. у справі «Новоселецький проти України», заява № 47148/99, п. 68 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[6] Рішення від  7 листопада 2013 р. у справі «Бєлоусов проти України» (Belousov v. Ukraine), заява № 4494/07, п. 45 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[7] Рішення від 24 липня 2003 р. у справі «Смірнова проти Росії», заява №46133/99 и 48183/99, п. 95 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : europeancourt.ru

[8] Рішення Конституційного Суду України від 20.01.2012 р. № 2-рп/2012 у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v002p710-12

[9] Рішення від 16 лютого 2000 р. у справі «Аманн проти Швейцарії», заява № 27797/95, п. 65 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://eurocourt.in.ua/Article.asp?AIdx=308

[10] Рішення від 29.06.2006 р. у справі «Пантелеєнко проти України», заява № 11901/02, п. 56 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[11] Рішення від 06.07.2015 р. у справі «Заїченко проти України (№2)», заява № 45797/09, п. 117 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[12] Аналогічне визначення міститься у частині першій статті 11 Закону України від 02.10.1992 р. № 2657-XII «Про інформацію» (в редакції Закону № 2938-VI від 13.01.2011 р.).

[13] Рішення від 10 грудня 2009 р. у справі «Михайлюк та Петров проти України», заява № 11932/02, п. 24 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[14] Рішення від 19 листопада 2009 р. у справі «Глінов проти України», заява № 13693/05, п. 54 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[15] Рішення від 24 квітня 1990 р. у справах “Круслін проти Франції” та “Ювіг проти Франції”, серія А №176-А, с.20, § 27, і серія А №176-В, с.52, § 26, відповідно. Рішення у справі «Полторацький проти України», № 38812/97, п. 155, ЄСПЛ 2003?V); рішення від 29 квітня 2002 р. у справі «Хохлич проти України», заява № 41707/98, п. 201; рішення від 29 квітня 2003 р. у справі «Кузнєцов проти України», заява № 39042/97, п. 135; рішення від 29 квітня 2003 р. у справі «Назаренко проти України», заява № 39483/98, п. 153 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[16] Рішення від  7 листопада 2013 р. у справі «Бєлоусов проти України» (Belousov v. Ukraine), заява № 4494/07, п. 45 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[17] Рішення від 9 січня 2013 р. у справі «Олександр Волков проти України» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11, п. 24; рішення від 5 березня 2015 р. у справі «Котій проти України» (Kotiy v. Ukraine), заява № 28718/09, п. 32, 33. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https:// old.minjust.gov.ua

[18] Рішення від 6 липня 2015 р. у справі «Заїченко проти України (№2)», заява № 45797/09, п. 118 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https:// old.minjust.gov.ua

[19] Постанова Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 р. № 669 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 18.08.2017 р. № 628) «Про затвердження Порядку отримання, вилучення з Єдиного державного демографічного реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук особи» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua

Виходячи з вищезазначеного, до Єдиного державного демографічного реєстру має надходити інформація про транзакції за допомогою платіжних карток. Систематизація такої інформації про певного користувача платіжної картки дозволяє визначити місце перебування конкретної особи у певному часовому просторі, а на підставі аналізу такої інформації – визначити шляхи її пересування.

4) персональні дані про релігійні переконання громадян

1. Облік фізичних осіб - платників податків, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган, ведеться в окремому реєстрі Державного реєстру за прізвищем, ім’ям, по батькові та серією і номером паспорта без використання реєстраційного номера облікової картки (абзац шостий пункту 70.1 статті 70 Податкового кодексу України).

2. У Листі Державної податкової адміністрації України від 26.02.2003 р. № 796/П/19-2115 «Щодо неприйняття віруючими ідентифікаційних номерів» констатувалося, що «проти ідентифікаційних номерів, запроваджених в Україні, виступають представники лише однієї конфесії – Української Православної Церкви Московського патріархату».

3. Згідно пункту 2 Порядку отримання з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків інформації, необхідної для здійснення верифікації та моніторингу державних виплат, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29.08.2016 р. № 794, «інформація, що передається, обробляється Мінфіном з урахуванням вимог законодавства про захист персональних даних і не може бути передана третій стороні, якщо інше не передбачено законом». Нескладно здогадатися, що таким Законом як раз є Закон № 5492.

Отже, фактично в окремому реєстрі Державного реєстру фізичних осіб - платників податків ведеться податковий облік громадян – віруючих Української Православної Церкви Московського патріархату. Відповідні дані про них з ДРФО через Інформаційно-аналітичну платформу електронної верифікації та моніторингу, розпорядником якої є Міністерство фінансів України, повинні передаватися згідно Закону № 5492 до Єдиного державного демографічного реєстру.

Але відповідно до частини першої статті 7 Закону № 2297 обробка персональних даних про релігійні переконання громадян забороняється і – лише як виняток (згідно пункту 4 частини другої статті 7 цього Закону) – може здійснюватися із забезпеченням відповідного захисту релігійною організацією, що створена відповідно до закону, за умови що обробка стосується виключно персональних даних членів цього об’єднання або осіб, які підтримують постійні контакти у зв’язку з характером їх діяльності, та персональні дані не передаються третій особі без згоди суб’єктів персональних даних. 

Таким чином, виходячи із вищевказаного, норми Закону №5492 не відповідають принципу ненадмірності персональних даних. До того ж, наявні порушення вимог Закону №2297 щодо обробки «чутливих» даних, тобто персональних даних, обробка яких становить особливий ризик для прав і свобод особи.

2.1.3. Процедура прийняття Закону №5492

У рішенні від 9 січня 2013 р. у справі «Олександр Волков проти України» Суд констатував, що голосування рішення про звільнення заявника з посади у парламенті було незаконним відповідно до національного законодавства. «Цього висновку самого по собі було б достатньо для Суду, щоб встановити, що втручання в приватне життя заявника не було здійснене згідно із законом у розумінні статті 8 Конвенції»[1].

За аналогією з вказаним рішенням Суду в нас є підстави стверджувати, що втручання у приватне життя відповідно до Закону №5492 здійснюється не «згідно із законом», оскільки передусім цей Закон було прийнято з порушенням Конституції України та Закону України від 10.02.2010 р. №1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України».

Конституція України у редакції, чинній на час подій (витяг)

Стаття 1. Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Стаття 3. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Стаття 6. … Органи законодав їїчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина 2).

Стаття 8. В Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини 1 і 2).

Стаття 19. … Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2).

Стаття 21. Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

Стаття 22. … Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частини 2 і 3).

Стаття 32. Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (частини 1 і 2).

Стаття 83. … Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина 5).

Стаття 85. … До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 частини 1).

Закон України від 10.02.2010 р. № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» у редакції, чинній на час подій

Відповідні витяги з Регламенту зазначають таке:

Стаття 90. Оформлення законопроектів, проектів інших актів

1. Законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів…

Стаття 91. Супровідні документи до законопроекту, проекту іншого акта 

1. Законопроект, проект іншого акта вноситься на реєстрацію разом з… пояснювальною запискою, яка має містити: 

1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства; 

2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття; 

3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту… 

3. У разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб'єкт права законодавчої ініціативи зобов'язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, проекту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.

У Пояснювальній записці до законопроекту «Про Єдиний державний демографічний реєстр» (реєстр. № 10492 від 18.05.2012 р.) суб’єктом права законодавчої ініціативи – народним депутатом України В.М. Грицаком – неодноразово подано недостовірну інформацію. У тому числі, в розділі 5 «Фінансово-економічне обґрунтування» вказано: «Прийняття законопроекту не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України»[2]. Зазначений аргумент було використано головним комітетом з підготовки і попереднього розгляду законопроекту – Комітетом Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин – з метою ухвалення на своєму засіданні 21 червня 2012 року Висновку «рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр» (реєстр. № 10492 від 18.05.2012 р.), внесений народним депутатом України Грицаком В.М., прийняти за основу»[3].

Тим часом, у розпорядженні головного комітету був у наявності експертний Висновок Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, надісланий листом від 20 червня 2012 р. № 04-14/7-1132 (копія додається), згідно якого законопроект № 10492 «має вплив на показники бюджету (збільшуючи видатки державного бюджету)». 

Крім того, у Висновку Комітету з питань бюджету відзначено, що «в порушення вимог частини 1 статті 27 Бюджетного кодексу України та частини 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради України розробником законопроекту не подано пропозицій щодо змін до законодавчих актів України із скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету».

Стаття 92. Реєстрація законопроектів, проектів інших актів 

… 2. У прийнятті на реєстрацію законопроекту, проекту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог статей 90, 91 цього Регламенту. 

В порушення частини 2 статті 92 Регламенту Верховної Ради України у прийнятті на реєстрацію законопроекту № 10492 не було відмовлено, хоча він був поданий з порушенням вимог статті 91 цього Регламенту.

Стаття 93. Попередній розгляд законопроектів, проектів інших актів у комітетах 

1. Кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта, а також у комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, для підготовки експертного висновку на відповідність оформлення та реєстрації законопроекту, проекту іншого акта вимогам закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та в комітет, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції. Кожен законопроект не пізніш як у триденний строк направляється комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, до Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини…

3. Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. До висновку головного комітету додаються висновки комітетів, до предметів відання яких належать питання відповідно регламенту та оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції, які мають бути подані до головного комітету не пізніш як у 14-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку. У разі якщо законопроект, проект іншого акта оформлено та/або зареєстровано без дотримання вимог закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, направляється головному комітету та Голові Верховної Ради України для повернення законопроекту, проекту іншого акта суб'єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на  пленарному засіданні Верховної Ради. До висновку головного комітету також додається висновок комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, що має бути поданий до головного комітету у 21-денний строк з дня отримання законопроекту для надання висновку.

В порушення частини 3 статті 93 Регламенту Верховної Ради України:

1. Розгляд законопроекту на засіданні головного комітету 21.06.2012 р. щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради не відбувався. Висновок головного комітету стосується вже рекомендації щодо прийняття законопроекту № 10492 у першому читанні. 

2. До висновку головного комітету не додавалися висновки комітетів, до предметів відання яких належать питання відповідно регламенту та оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції. 

Зазначені висновки мали бути подані до головного комітету не пізніш як у 14-денний строк з дня отримання законопроекту для надання висновку.

За даними з веб-сторінки законопроекту № 10492 «Опрацювання комітетами» на офіційному сайті Верховної Ради України, датами отримання законопроекту Комітетом з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України та Комітетом з питань європейської інтеграції є відповідно 22 та 28 травня 2012 року[4].

Але, як слідує з відповідей на інформаційні запити (додаються) щодо надання копій експертних висновків зазначених комітетів:

1) «протягом VІ скликання ВРУ Комітет з питань європейської інтеграції не розглядав законопроект № 10492 від 18.05.2012 р. на своїх засіданнях» (вих. № 04-17/18-20 (249650) від 03.11.2017 р.);

2) «Комітетом з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України не надавався експертний висновок стосовно відповідності оформлення та реєстрації законопроекту «Про Єдиний державний демографічний реєстр» реєстр. № 10492 від 18.05.2012 р.» (вих. № 04-28/19-28 (262553) від 17.11.2017 р.). 

3. Відповідно, висновок Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України не було направлено головному комітету та Голові Верховної Ради України для повернення законопроекту № 10492 суб’єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на  пленарному засіданні Верховної Ради.

Стаття 93. Попередній розгляд законопроектів, проектів інших актів у комітетах 

… 6. Інші комітети за зверненням головного комітету або з власної ініціативи розглядають законопроект, проект іншого акта і направляють свої висновки до головного комітету. Якщо комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, інші комітети не направили свої висновки до головного комітету у встановлений частиною третьою цієї статті строк, головний комітет попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта без таких висновків.

Під «іншими комітетами» в останньому реченні частини 6 статті 93 Регламенту розуміються, без сумніву, ті комітети парламенту, до яких законопроект було направлено саме головним комітетом. Такими комітетами у справі законопроекту № 10492 були:

- Комітет Верховної Ради України з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму;

- Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності;

- Комітет Верховної Ради України з питань науки і освіти;

- Комітет Верховної Ради України з питань правової політики;

- Комітет Верховної Ради України у закордонних справах[5].

В той час, як до комітетів а) з питань бюджету, б) з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України та в) з питань європейської інтеграції законопроект, згідно частини 1 статті 93 Регламенту, направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України.

Стаття 94. Повернення законопроекту, проекту іншого акта суб'єкту права законодавчої ініціативи

1. Голова Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Перший заступник, заступник Голови Верховної Ради України за наявності передбачених цією статтею підстав за пропозицією головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради повертає внесений законопроект, проект іншого акта суб'єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради.

2. Підставами для повернення законопроекту, проекту іншого акта без його включення до порядку денного та розгляду на пленарному засіданні є: 

… 2) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект, проект іншого акта оформлений та/або зареєстрований без дотримання вимог закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; 

3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, проекту іншого акта, якщо головний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування; 

… 5) відхилення на поточній сесії Верховної Ради законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект. 

Стаття 107. Визнання законопроектів відхиленими 

… 2. Відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Відхилений законопроект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради. 

Стаття 111. Висновок головного комітету щодо законопроектів 

1. За наслідками підготовки законопроекту до розгляду в першому читанні головний комітет ухвалює висновок, який має містити:

1) пропозицію про прийняття Верховною Радою щодо відповідного законопроекту (кожного з альтернативних законопроектів у разі їх внесення) одного з рішень, передбачених статтею 114 цього Регламенту, та обґрунтування такої пропозиції; …

3. У разі якщо законопроект потребує фінансово-економічного обґрунтування, до висновку головного комітету обов’язково додається висновок комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, щодо впливу законопроекту на показники бюджету та відповідності законопроекту законам, що регулюють бюджетні відносини. Головний комітет може також долучити одержані висновки Кабінету Міністрів України та інших комітетів з цього питання.

4. Якщо у висновках комітетів, яким Верховною Радою було доручено попередній розгляд законопроекту, є розбіжності, головний комітет вживає заходів щодо їх врегулювання. Питання, стосовно яких комітетами не досягнуто згоди, вносяться на розгляд Верховної Ради. 

Порівняльний аналіз свідчить, що у висновках комітетів Верховної Ради України з питань бюджету та з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин розбіжності були:

а) Комітет з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин, посилаючись у своєму висновку на суб’єкта права законодавчої ініціативи, зазначив: «За твердженням автора законопроекту, його прийняття не потребуватиме додаткових фінансових витрат з Державного бюджету України»;

б) у висновку Комітету з питань бюджету констатовано, що законопроект № 10492 «має вплив на показники бюджету (збільшуючи видатки державного бюджету)».

Стаття 114. Рішення за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні 

1. За наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про:

1) прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання; 

2) відхилення законопроекту… 

В порушення вимог частини 1 статті 94 Регламенту Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України за наявності передбаченої пунктом 5 частини 2 цієї статті беззаперечної підстави законопроект № 10492 не було повернуто суб'єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради. Вказане відбулось, оскільки головним комітетом не було внесено відповідної пропозиції.

Зазначена підстава полягає у відхиленні на поточній сесії Верховної Ради законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект. 

У зв’язку з цим слід наголосити, що протягом 10-ї сесії VІ скликання (на якій було зареєстровано законопроект № 10492) парламентом вже було відхилено і знято з розгляду:

1) Закон України «Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України» (реєстр. № 8507 від 13.05.2011 р.), прийнятий парламентом 23.09.2011 р. і ветований Президентом України – 9 лютого 2012 року; 

2) проект Закону України «Про документи, що посвідчують особу, її спеціальний статус та підтверджують громадянство України» (реєстр. № 10036 від 10.02.2012 р.) – 20 березня 2012 року.

Таким чином, законопроект № 10492 згідно вимог Закону України від 10.02.2010 р. № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» не підлягав навіть реєстрації як такий. Надалі його не можна було включати до порядку денного Верховної Ради України. Не можна було приймати в першому читанні і – тим більше – в цілому як закон.

Відтак, з урахуванням практики Суду, необхідно констатувати, що прийнятий парламентом України 20 листопада 2012 року Закон № 5492 не може вважатися «законом». 

Тим не менш, вслід за згаданим вище рішенням Суду у справі «Волков проти України», ми також вважаємо за належне більш ретельно розглянути норми Закону № 5492 та встановити, чи дотримано в ньому вимоги «якості закону»[6]. 

2.2. Дотримання вимоги «якості закону»

ПОЗИЦІЯ СУДУ

1. Вислів «згідно із законом» не просто вимагає, щоб оскаржуваний захід мав підставу в національному законодавстві, але також звертається до якості такого закону. Зокрема, положення закону мають бути достатньо чіткими у своїх термінах, а також закон має передбачати засоби юридичного захисту проти свавільного застосування (див., серед багатьох інших джерел, рішення від 12 червня 2008 р. у справі «Власов проти Росії» (Vlasov v. Russia), заява № 78146/01, п. 125)[7].

2. Вислів «згідно із законом» не тільки диктує необхідність дотримання національного законодавства, але також пов’язаний з якістю зазначеного законодавства (див. рішення у справах «Нєдбала проти Польщі» (Niedbała v. Poland), заява № 27915/95, п. 79, від 4 липня 2000 р. та «Градек проти Польщі» (Gradek v. Poland), заява № 39631/06, п. 42, від 8 червня 2010 р.). Суд також зауважує, що законодавство, яке передає державним органам влади дискреційні повноваження, саме по собі не суперечить зазначеній вимозі (див. рішення у справах «Лавентс проти Латвії» (Lavents  v.  Latvia), заява № 58442/00, п. 135, від 28 листопада 2002 р. та «Вегера проти Польщі» (Wegera v. Poland), заява № 141/07, п. 71, від 19 січня 2010 р.). Проте законодавство повинно з достатньою чіткістю визначати межі та спосіб здійснення такого дискреційного повноваження, наданого компетентним органам влади, з огляду на «законну мету» відповідного заходу, аби забезпечити особу належним захистом від свавільного втручання (див., наприклад, рішення у справах «Аль-Нашиф проти Болгарії» (Al‑Nashif v. Bulgaria), заява № 50963/99, п. 119, від 20 червня 2002 р. та «Алєксєєва проти Латвії» (Aleksejeva v. Latvia), заява № 21780/07, п. 55, від 3 липня 2012 р.)[8].

3. Словосполучення «згідно із законом» не лише вимагає дотримання національного закону, а й стосується якості такого закону (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Галфорд проти Сполученого Коро­лівства» (Halford v. the United Kingdom) від 25 червня 1997 р., п. 49, Reports 1997-III, та справу «Барановський проти Польщі» (Baranowski v. Poland), № 28358/95, п. 52, ECHR 2000‑III).

Національне законодавство має з достатньою чіткістю визначати межі та спосіб здійснення відповідного дискреційного права, наданого органам влади, щоб забезпечувати громадянам той мінімальний рівень захисту, на який вони мають право згідно з принципом верховенства права в демократичному суспільстві[9].

4. Суд підкреслює, що вислів «згідно із законом» у пункті 2 статті 8 Конвенції по суті відсилає до національного законодавства і встановлює обов’язок забезпечувати дотримання матеріальних та процесуальних норм[10].

Стосовно якості Закону № 5492 у п. 2.1.2 цього Висновку було розглянуто його невідповідність нормам рамкового закону у розглядуваній сфері – Закону України «Про захист персональних даних».

Крім того, беручи до уваги практику Конституційного Суду України, а також аргументи, наведені у тексті:

а) Окремої думки судді Конституційного Суду України Шишкіна В.І. стосовно Рішення Конституційного Суду України від 11.03.2011 р. № 2-рп/2011[11];

б) Окремої думки судді Конституційного Суду України Шишкіна В.І. стосовно Рішення Конституційного Суду України від 08.04.2015 р. № 3-рп/2015[12], –

зауважимо наступне. 

1. Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов’язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Конституційний Суд України в рішенні від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004 зазначив, що забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини);

2. У правовій державі будь-який закон має відповідати конституційним положенням в їх системному зв’язку. Такий методологічний підхід є особливо необхідним, коли дії законодавця стосуються прав людини і громадянина, оскільки держава (всі її владні інститути) відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження прав і свобод людини є її головним обов’язком (частина друга статті 3 Конституції України).

Верховна Рада України ухвалювала в 1996 році Основний Закон України – суверенної держави, дбаючи, зокрема, про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя (абзац четвертий преамбули). Саме тому в статті 21 Конституції України проголошено, що права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

Право особи на приватність, гарантоване положеннями Конституції України, не тільки зобов’язує державу утримуватись від будь-яких дій, які б могли його порушувати, але й за певних обставин передбачає позитивні зобов’язання активно забезпечувати ефективне дотримання права на невтручання в особисте життя.

Такий припис є доктринальним, ним визначено стратегію відносин держави (сукупність інститутів влади) із суспільством в цілому і його громадянами зокрема. Суть цієї стратегії ставить право парламенту на прийняття правових актів у певні межі;

3. Верховна Рада України, приймаючи Закон №5492, повинна була керуватися прямим застережувальним приписом частини третьої статті 22 Конституції України, який забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звужувати зміст та обсяг існуючих прав. Конституцієдавець заборонив такі дії навіть при внесенні змін до Основного Закону України (частина перша статті 157 Конституції України).

Варто уяснити, що право законодавчого органу на прийняття законів не є абсолютним і необмеженим, його обмежують приписи Конституції України. Верховна Рада України не може приймати закони чи змінювати їх положення так, щоб їх зміст суперечив застереженням, які містяться в частині третій статті 5, статті 21, частинах другій, третій статті 22, частині першій статті 25, частині другій статті 27, частинах другій, третій статті 28, частині другій статті 29, частині другій статті 35, частині третій статті 43, частині третій статті 47, статтях 64, 157 Конституції України. Крім того, деякі конституційні положення опосередковано мають застережувальний характер, зокрема приписи частини другої статті 19 Основного Закону України, за якими органи влади (в нашому випадку – парламент) зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України;

4. Приписи частини першої статті 92 Конституції України про те, що відповідні правовідносини у суспільстві визначаються лише законами, вказують, що ці питання не можуть бути врегульовані ніякими іншими нормативно-правовими актами, крім законів, і не дають підстав для ствердження про безапеляційне, абсолютне право парламенту приймати закони «на свій смак чи розсуд». Таке право парламенту обмежене приписами інших норм Конституції України. Наприклад, за пунктом 13 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами визначається територіальний устрій України, проте парламент не має права прийняти закон про утворення двох областей на території однієї існуючої області, або об’єднати дві області і утворити одну, оскільки такими діями буде порушено статтю 133 Конституції України, в якій вичерпно перераховано склад областей України. Без внесення змін до цієї статті закон про утворення двох областей буде неконституційним. У такий же спосіб можна проаналізувати інші положення статті 92 Основного Закону України. За таким підходом, положення частини другої статті 32 Конституції України (згідно якої не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини)  також не дають права Верховній Раді України на абсолютну поведінку при прийнятті законів.  

---

[1] Рішення від 9 січня 2013 р. у справі «Олександр Волков проти України» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11, п. 25 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[2] Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр» (реєстр. № 10492 від 18.05.2012 р.) // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua

[3] Висновок Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин від 21.06.2012 р. до проекту Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр» (реєстр. № 10492 від 18.05.2012 р.) // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua

[4] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=43462

[5] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=43462

[6] Рішення від 09.01.2013 р. у справі «Олександр Волков проти України» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11, п. 26 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[7] Рішення від 29 червня 2006 р. у справі «Пантелеєнко проти України», заява № 11901/02, п. 49 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[8] Рішення від 23 жовтня 2014 р. у справі «Вінтман проти України» (Vintman v. Ukraine), заява № 28403/05), п. 18 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[9] Рішення від 12 березня 2009 р. у справі «Сергій Волосюк проти України», заява № , п. 82; рішення від 12 січня 2012 р. у справі «Довженко проти України» (Dovzhenko v. Ukraine), заява № 36650/03, п. 77 // // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[10] Рішення від 29 червня 2006 р. у справі «Пантелеєнко проти України», заява № 11901/02, п. 49; від 30 вересня 2010 р. у справі «Володимир Поліщук та Світлана Поліщук проти України», заява № 12451/04, п. 44 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[11] Окрема думка судді Конституційного Суду України Шишкіна В.І. стосовно Рішення Конституційного Суду України від 11.03.2011 р. № 2-рп/2011 у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про Вищу раду юстиції» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v002p710-11

[12] Окрема думка судді Конституційного Суду України Шишкіна В.І. стосовно Рішення Конституційного Суду України від 08.04.2015 р. № 3-рп/2015 у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 171^-2 Кодексу адміністративного судочинства України // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/na03d710-15/paran2#n2

Словосполучення «крім випадків, визначених законом» не дозволяє парламенту на свій розсуд вирішувати, коли забезпечувати особі право на невтручання у приватне життя, а коли обмежити таке право. Тобто це словосполучення не «розв’язує руки парламенту».

По-перше, зазначене словосполучення є нормою-винятком в загальному праві на невтручання у приватне життя особи. Цей виняток не може мати тенденцію до збільшення свого обсягу і особливо стосовно обмеження раніше існуючого права. Виняток із правила не може домінувати над правилом;

5. Конституційний Суд України у своїх рішеннях під різним кутом розглядав питання, пов’язані з приписом частини третьої статті 22 Конституції України, відповідно до якої при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, тобто тих прав і свобод, які людина і громадянин мали на підставі раніше чинних законів (рішення від 6 липня 1999 року № 8-рп/99, 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, 17 березня 2004 року № 7-рп/2004, 1 грудня 2004 року № 20-рп/2004, 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, 18 червня 2007 року № 4-рп/2007, 28 квітня 2009 року № 9-рп/2009, 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, 6 жовтня 2010 року № 21-рп/2010 тощо). Склалася правова позиція Конституційного Суду України, за якою «звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод – це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики» (абзац шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).

У Рішенні від 28 квітня 2009 року № 9-рп/2009 Конституційний Суд України, вказуючи на недопустимість звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, що об’єктивно призведе до погіршення становища особи в суспільстві через їх обмеження, зробив концептуальне застереження органам державної влади про те, що невиконання державою своїх зобов’язань призводить до порушення принципів правової держави, ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави (абзац п’ятий пункту 5 мотивувальної частини).

Всі вищеперераховані пункти мають пряме відношення до визначення ступеню якості Закону №5492, яким обмежено право особи на повагу до її  приватного і сімейного життя. 

Отже, доходимо висновку, що Закон №5492 не забезпечує при обробці персональних даних достатніх гарантій від свавілля і не відповідає вимогам щодо якості законодавства у розумінні Конвенції. За цих обставин не можна стверджувати, розглядуване втручання здійснювалося «згідно із законом», як цього вимагає пункт 2 статті 8 Конвенції.  

2.2.1. Доступність закону

Вимозі доступності Закон№ 5492 задовольняє. Адже його у встановленому порядку було оприлюднено в офіційних засобах масової інформації:

1)          Газета «Голос України», від 05.12.2012 р. № 231;

2)          Офіційний вісник України, від 14.12.2012 – 2012 р., № 93, стор. 122, стаття 3771, код акту 64640/2012;

3)          Газета «Урядовий кур’єр», від 18.12.2012 р. № 233;

4)          Відомості Верховної Ради України, від 20.12.2013 р., № 51, стор. 2733, стаття 716).

Крім того, Закон № 5492 опубліковано в мережі Інтернет, зокрема на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

2.2.2. Передбачуваність закону

Слід зауважити, що хоча Закон №5492 відповідає другій вимозі, що випливає з виразу “у відповідності із законом”, а саме, що закон має бути доступний, він не відповідає третій вимозі, зокрема, що закон має бути передбачуваний, в значенні сенсу та природи оскаржуваних заходів.

Отже, ця фраза передбачає, inter alia, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24 квітня 2008 року у справі «C.G. та інші проти Болгарії» (C.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39)[1].

Аналіз вимоги «передбачуваності» доцільно здійснити шляхом порівняння  норм Закону №5492, які регулюють доступ особи до своїх персональних даних, що зберігаються в Реєстрі, та відповідних положень Конституції України та Закону України «Про захист персональних даних».

Конституція України (витяг)

Стаття 32. … Кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею.

Закон України від 01.06.2010 р. № 2297-VI «Про захист персональних даних» у чинній редакції

Стаття 6. Загальні вимоги до обробки персональних даних

1. … Обробка персональних даних здійснюється відкрито і прозоро із застосуванням засобів та у спосіб, що відповідають визначеним цілям такої обробки.

Стаття 8. Права суб’єкта персональних даних

… 2. Суб’єкт персональних даних має право:

3) на доступ до своїх персональних даних;

4) отримувати не пізніш як за тридцять календарних днів з дня надходження запиту, крім випадків, передбачених законом, відповідь про те, чи обробляються його персональні дані, а також отримувати зміст таких персональних даних. …

Стаття 12. Збирання персональних даних

… 2. Суб’єкт персональних даних повідомляється про володільця персональних даних, склад та зміст зібраних персональних даних, свої права, визначені цим Законом, мету збору персональних даних та осіб, яким передаються його персональні дані:

в момент збору персональних даних, якщо персональні дані збираються у суб’єкта персональних даних;

в інших випадках протягом тридцяти робочих днів з дня збору персональних даних.

Стаття 16. Порядок доступу до персональних даних

… 6. Суб’єкт персональних даних має право на одержання будь-яких відомостей про себе у будь-якого суб’єкта відносин, пов’язаних з персональними даними, за умови надання інформації, визначеної у пункті 1 частини четвертої цієї статті, крім випадків, установлених законом.

Закон України від 20.11.2012 р. № 5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» у чинній редакції

Стаття 9. Права осіб, персональні дані (інформація про особу) яких внесені до Єдиного державного демографічного реєстру

1. Кожна особа, персональні дані (інформація про особу) якої внесені до Реєстру, має право на:

1) отримання інформації про наявність запису в Реєстрі стосовно неї;

2) вимогу щодо поновлення і виправлення інформації про неї;

3) забезпечення захисту своїх прав, якщо її запит або вимогу про виправлення своїх персональних даних не задоволено;

4) безоплатне отримання довідки про внесення інформації до Реєстру або витягу з Реєстру. …

2. Перелік прав, передбачений частиною першою цієї статті, не є вичерпним, законами України можуть бути передбачені інші права осіб, персональні дані (інформація про особу) яких внесені до Реєстру.

Таким чином, всупереч вимогам частини третьої статті 32 Конституції України та статей 8, 12, 16 Закону № 2297 право на доступ до персональних даних, що внесені до ЄДДР, в Законі № 5492 не закріплено. Замість цього особа має право лише на отримання інформації про наявність запису в Реєстрі стосовно неї (пункт 1 частини першої статті 9), а також право на отримання довідки про внесення інформації до Реєстру або витягу з Реєстру (пункт 4 частини першої статті 9).

Крім того, згідно частини 1 статті 12 Закону №5492 довідка про внесення інформації до Реєстру та видані документи складається у формі витягу з Реєстру. Порядок видачі довідки та її форма встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Додатком до Порядку ведення Єдиного державного демографічного реєстру та надання з нього інформації, взаємодії між уповноваженими суб’єктами, а також здійснення ідентифікації та верифікації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 жовтня 2017 р. №784, встановлено форму довідки та, відповідно, її реквізити, серед яких зокрема перелік персональних даних, які особа може отримати про себе з Реєстру. Такими даними є: прізвище, ім’я, по батькові особи; дата народження; громадянство; стать; унікальний номер запису в Реєстрі; реєстраційний номер облікової картки платника податків; місце народження; місце проживання.

Крім того, у довідці відображаються відомості про документи, видані особі із застосуванням засобів Реєстру: назва та вид документа, номер документа,  дата видачі, строк дії документа та орган видачі документа.

Таким чином, усі інші персональні дані, які згідно Закону №5492 повинні збиратися до  Реєстру, є закритою інформацією для особи.

Враховуючи: 1) обсяг персональних даних, що мають вноситися до Реєстру; 2) характер персональних даних (у т.ч. дані про місцеперебування та/або шляхи пересування особи)[2]; 3) перспективи реалізації норм Закону України від 17.01.2017 р. № 1812-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті»[3]; 4) плани Національного банку України щодо запровадження комісії за зняття коштів з банківського рахунку та штрафів за відмову в використанні POS-терміналів[4], необхідно зробити висновок про конкретні кроки у бік розбудови системи таємного спостереження за фізичними особами - держателями платіжних карток та користувачами ідентифікаційних документів з платіжним додатком (наприклад, багатофункціональна електронна картка «Картка киянина»[5]).

У зв’язку з вищевикладеним слід нагадати позицію Європейського суду з прав людини, висловлену в рішенні у справі «Волохи проти України»: «Щодо вимоги «передбачуваності», Суд повторює, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі – у разі потреби за допомогою відповідної консультації – регулювати свою поведінку. Суд наголошував на важливості цього принципу стосовно таємного спостереження наступним чином (див. рішення у справі Malone v. United Kingdom, від 2 серпня 1984 року, п. 67, рішення у справі Amann v. Switzerland, № 27798/95, п. 56, ЄСПЛ 2000-ІІ):

«Суд завжди дотримувався думки, що словосполучення «згідно із законом» не просто відсилає до національного законодавства, а й пов’язане з вимогою якості «закону», тобто вимогою дотримання принципу «верховенства права», про що прямо говориться у преамбулі Конвенції... Отже, цей вислів означає - і це випливає з предмета і мети статті 8,- що в національному законодавстві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання державних органів у права, гарантовані пунктом 1... Ризик такої свавільності є особливо очевидним в умовах, коли повноваження виконавчої влади здійснюються таємно...

... Оскільки здійснювані на практиці заходи таємного спостереження за обміном інформації є закритими для їх ретельного аналізу з боку осіб, яких це стосується, або з боку громадськості загалом, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання»[6].

Не викликає сумніву,  що наслідком будь-якого із дозволених заходів  стеження, у разі застосування його до конкретної особи, буде втручання державного органу влади у  здійснення  цією  особою права на повагу до її приватного і сімейного життя та кореспонденції. До того ж сам факт існування такого законодавства означає для всіх тих, до кого воно може бути застосоване, ризик стати об’єктом стеження[7].

Існування законів, які дозволяють здійснювати таємне стеження за громадянами, що саме по собі є характерною ознакою поліційної держави, допускається Конвенцією лише тією мірою, якою вони є абсолютно необхідними для функціонування демократичних інститутів[8].

Крім того, Суд зауважує, що будь-який конкретний захід стеження має чітко відповідати вимогам і процедурним нормам, викладеним у самому законі[9].

Суд зауважує, що при визначенні умов, за яких має діяти система таємного стеження, законодавчий орган держави користується певним дискреційним правом. Водночас, наголошує Суд, це не означає, що державі надається необмежене дискреційне право встановлювати таємне стеження за особами в межах своєї юрисдикції. Усвідомлюючи небезпеку, яку становить такий закон, підриваючи або навіть знищуючи демократію під приводом її захисту, Суд знову наголошує, що держава, яка підписала Конвенцію, не має права, під виглядом протидії шпигунству та тероризмові, вживати заходів, які вона вважає необхідними[10].

Слід відзначити, що у рішенні Суду в розглядуваній справі йдеться про заходи таємного спостереження в ході кримінального розслідування («Згадане законодавство не дозволяє здійснювати стеження, яке має експериментальний чи загальний характер»[11]).

Натомість Законом №5492 суспільні відносини у сфері кримінального судочинства не регулюються. Мета обробки персональних даних в Реєстрі є зовсім іншою. Вона не пов’язана з протидією шпигунству чи тероризму.

Тим більшою мірою Закон №5492, завдяки якому легітимізується система таємного стеження за суб’єктами персональних даних, не є «необхідним для функціонування демократичних інститутів»

В світлі розглянутих вище обставин ми доходимо висновку, що втручання, що здійснюється відповідно до Закону №5492, не є передбачуваним, а, отже, не відповідає вимогам другого параграфу статті 8 Конвенції, оскільки громадяни України, іноземці та особи без громадянства не можуть знати з впевненістю, яка саме інформація збирається відносно них, кому вона передається, які наслідки матиме для них обробка невизначеного обсягу персональних даних.

3. Пропорційність втручання

3.1. Мета втручання

Обробка персональних даних в будь-якому випадку становить втручання у право особи на повагу до її особистого і сімейного життя. З цього логічно випливає, що мета обробки персональних даних є метою такого втручання.

Згідно вимог Закону № 2297 мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних. Обробка персональних даних здійснюється відкрито і прозоро із застосуванням засобів та у спосіб, що відповідають визначеним цілям такої обробки (частина перша статті 6 Закону № 2297).

Склад та зміст персональних даних мають бути відповідними, адекватними та ненадмірними стосовно визначеної мети їх обробки (частина третя статті 6 Закону № 2297).

Обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб’єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством (частина п’ята статті 6 Закону № 2297).

Зазначені норми відповідають основоположним принципам захисту даних, визначеним у статті 5 Конвенції Ради Європи про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних, на яку Суд посилається зокрема у згадуваному вище рішенні у справі «Аманн проти Швейцарії», зокрема: «Персональні дані, що піддаються автоматизованій обробці, повинні: … b) зберігатися для визначених і законних цілей та не використовуватися у спосіб, несумісний з цими цілями; c) бути адекватними, відповідними та ненадмірними стосовно цілей, для яких вони зберігаються»[12].

Необхідно мати на увазі, що, по-перше, Конвенція є ратифікованою згідно із Законом України від 06.07.2010 р. № 2438-VІ. Отже, вона є частиною національного законодавства. По-друге, термін «використання» означає будь-які дії володільця щодо обробки персональних даних, а також дії щодо надання часткового або повного права обробки персональних даних іншим суб’єктам відносин, пов’язаних із персональними даними (частина перша статті 10 Закону № 2297).

Таким чином, за змістом цитованої вище статті 5 Конвенції персональні дані не повинні оброблятися у спосіб, несумісний з визначеними і законними цілями.

Тобто в одній базі персональних даних не можуть знаходитися – з можливістю будь-яких подальших дій щодо їх обробки – персональні дані, які було зібрано з різними цілями.

Як зазначається у частині третій статті 7 Закону №5492, інформація в Реєстрі зберігається для визначених цим Законом цілей.

Такими цілями – цілями втручання у право особи на повагу до її особистого і сімейного життя – згідно Закону № 5492 є:

(а) зберігання, захист, обробка, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру (абзац 1 частини першої статті 4);

(б) ідентифікація особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів (абзац 3 частини першої статті 4);

(в) облік інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування (абзац 3 частини першої статті 4).

Щодо мети втручання (а): зберігання, захист, обробка, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру

Згідно частини другої статті 3 Закону №5492 термін «обробка персональних даних» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про захист персональних даних». Як слідує із змісту абзацу восьмого статті 2 цього Закону, обробка персональних даних – будь-яка дія або сукупність дій, таких як збирання, реєстрація, накопичення, зберігання, адаптування, зміна, поновлення, використання і поширення (розповсюдження, реалізація, передача), знеособлення, знищення персональних даних, у тому числі з використанням інформаційних (автоматизованих) систем.

Отже, оскільки дії щодо зберігання, використання і поширення персональних даних є складовими узагальнюючого терміну «обробка персональних даних», мета втручання (а) зводиться до обробки та захисту визначеної Законом № 5492 інформації про особу.

Обробка персональних даних, як було раніше вказано, становить втручання у право особи на повагу до її особистого і сімейного життя. Відтак, за текстом Закону № 5492 метою втручання у право на повагу до особистого і сімейного життя і є таке втручання. Що суперечить принципу конкретності мети обробки персональних даних (частина п’ята статті 6 Закону № 2297).

Стосовно додаткової мети втручання – захисту визначеної Законом № 5492 інформації про особу – слід зазначити, що акумулювання в Реєстрі великої кількості персональних даних для того, щоб потім витрачати кошти державного бюджету на їх «захист» виглядає щонайменше недоцільним.

Таким чином, мета втручання (а) не може вважатися законною.  

Щодо мети втручання (б): ідентифікація особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів.

Мета втручання, сформульована в такий спосіб, є некоректною.

Метою обробки невизначеного обсягу інформації про особу, зокрема «чутливих» даних (див. п. 2.1), не може бути ідентифікація особи (!) для будь-чого, у т. ч. для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених Законом № 5492 документів.

Проголошення такої мети втручання є грубим порушенням принципу відповідності, адекватності та ненадмірності персональних даних стосовно визначеної мети їх обробки (частина третя статті 6 Закону № 2297).

Крім того, ідентифікація особи не може бути самоціллю для ведення Реєстру. Навпаки, оформлення і видача передбачених Законом № 5492 документів для подальшої ідентифікації особи у визначених законодавством випадках могли б стати метою втручання. Але і до запровадження ЄДДР у порядку, встановленому законодавством, в Україні здійснювались оформлення і видача документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус.

Отже, мета втручання (б) не може вважатися законною.  

Щодо мети втручання (в): облік інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування

Відповідно до пункту 2 статті 8 Конвенції органи державної влади можуть втручатись у здійснення права на повагу до особистого і сімейного життя в інтересах: а) національної і громадської безпеки, б) економічного добробуту країни, в) з метою запобігання заворушенням чи злочинам, г) для захисту здоров’я чи моралі, д) з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Втручання з метою обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування найбільше корелюється з дозволеним Конвенцією втручанням в інтересах економічного добробуту.

Відтак, зазначена мета втручання (в) є єдиною законною метою обробки персональних даних з тих, що передбачені Законом № 5492.

При цьому необхідно наголосити, що повноваження стосовно обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування відповідно до Закону України від 10.12.2015 р. № 888-VІІІ[13] було покладено на виконавчі органи сільських, селищних або міських рад, які тепер є органами реєстрації в розумінні абзацу сьомого статті 3 Закону України від 11.12.2003 р. № 1382-ІV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»[14] (далі – Закон № 1382). 

Отже, фактично, повноваження щодо реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання/перебування та ведення відповідного реєстраційного обліку передано від Державної міграційної служби України виконавчим органам сільських, селищних або міських рад.

Згідно статті 37-¹ Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо формування та ведення реєстру територіальної громади відповідно до закону.

Реєстр територіальної громади визначається як база даних, призначена для зберігання, обробки, використання визначеної цим Законом інформації, що створюється, ведеться та адмініструється органом реєстрації для обліку осіб, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (абзац дванадцятий статті 3 Закону № 1382).

Відповідно до абзацу другого частини третьої статті 11 Закону № 1382, а також підпункту 24 пункту 4 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. № 360 (в редакції постанови КМ України від 09.08.2017 р. № 583), ДМС України лише контролює дотримання органами реєстрації законодавства з питань реєстрації місця проживання фізичних осіб.

Контрольні повноваження центральних органів виконавчої влади, за своєю сутністю, не повинні передбачати дублювання інформації (в даному випадку йдеться про дублювання персональних даних з реєстрів територіальних громад в Єдиному державному демографічному реєстрі). Контроль за дотриманням органами реєстрації законодавства з питань реєстрації місця проживання фізичних осіб повинен передбачати заходи іншого характеру. Зокрема, як закріплено у підпункті 24-1 пункту 4 Положення про Державну міграційну службу України, це повинно мати вигляд надання органам реєстрації методологічної та технічної допомоги у забезпеченні взаємодії між реєстрами територіальних громад.

Згідно абзацу третього частини першої статті 10 Закону №5492 розпорядник Реєстру (ДМС України) в межах повноважень, визначених цим Законом та Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», має право отримувати інформацію з реєстрів територіальних громад.

Але немає законних підстав розглядати право на отримання інформації (персональних даних) як рівнозначне праву володіння такою інформацією.

3.2. Необхідність втручання

ПОЗИЦІЯ СУДУ

1. Суд повторює, що будь-яке втручання у право особи на повагу до її приватного та сімейного життя становитиме порушення статті 8 Конвенції, якщо воно не здійснювалося «згідно із законом», не переслідувало легітимну ціль або цілі згідно з пунктом 2 та не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно не було пропорційним цілям, які мали бути досягнуті (див., серед інших джерел, рішення у справі «Ельсхольц проти Німеччини» (Elsholz v. Germany) [ВП], заява № 25735/94, п. 45, ECHR 2000-VIII)[15].

2. Втручання має бути не лише законним, але й «необхідним у демократичному суспільстві». Інакше кажучи, воно має відповідати «нагальній суспільній необхідності», зокрема бути співрозмірним із переслідуваною законною метою (див. рішення у справі «Зехентнер проти Австрії» (Zehentner v. Austria), заява № 20082/02, п. 56, ECHR 2009-...)[16].

3. Під необхідністю втручання мається на увазі, що воно відповідає нагальній соціальній потребі, і, зокрема, є пропорційним до поставленої законної мети (див., рішення у справі «Кутцнер проти Німеччини», п. 60, та рішення від 18 грудня 2008 р. у справі «Савіни проти України» (Saviny v. Ukraine), заява № 39948/06, п. 47) …

Суд повторює: для того щоб визначити, чи були оскаржувані заходи «необхідними в демократичному суспільстві», Суд, беручи до уваги всю справу загалом, має оцінити, чи були мотиви, наведені на виправдання таких заходів, належними і достатніми для цілей пункту 2 статті 8 Конвенції (див., наприклад, справи «Кутцнер проти Німеччини» (Kutzner v. Germany), № 46544/99, п. 65, ЄСПЛ 2002-I, «Зоммерфельд проти Німеччини» (Sommerfeld v. Germany), [GC], № 31871/96, п. 66, ЄСПЛ 2003-VIII; рішення у справах «К. і Т. проти Фінляндії» (K. and T. v. Finland) [ВП], заява № 25702/94, п. 154, ECHR 2001-VII, «P., C. і S. проти Сполученого Королівства» (P., C. and S. v. the United Kingdom), заява № 56547/00, п. 114, ECHR 2002-VI; рішення від 21 вересня 2006 р. у справі «Мозер проти Австрії» (Moser v. Austria), заява № 12643/02, п. 64)[17].

Отже, питання полягає в тому, якою мірою обробка невизначеного обсягу персональних даних (у тому числі «чутливих»), що мають концентруватися в Єдиному державному демографічному реєстрі, є необхідною в демократичному суспільстві з метою обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.

Принаймні, зауважимо, що обробка, зокрема, біометричних даних, даних про здоров’я, даних, що містять банківську таємницю, даних про місцеперебування та/або шляхи пересування особи з метою обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування явно суперечить принципам правомірної обробки персональних даних, закріпленим як у міжнародно-правових актах, так і в законодавстві Україні.

З огляду на викладене вище, вважаємо, що норми Закону №5492 не підкріплені відповідними й достатніми підставами, які виправдовували б передбачене розглядуваним Законом втручання в особисте і сімейне життя громадян України, іноземців та осіб без громадянства.

Отже, слід визнати, що втручання не є пропорційним (співмірним) до його законної мети.

Загалом, втручання у приватність згідно Закону №5492 не може вважатися «необхідним у демократичному суспільстві» у значенні пункту 2 статті 8 Конвенції.

Таким чином, надання державним органам повноважень щодо обробки (збирання, зберігання, використання, поширення тощо) непропорційно великого обсягу конфіденційної інформації про особу, як це передбачено  Законом №5492, становить порушення статті 8 Конвенції за всіма критеріями, згідно яких можна було б виправдати втручання у приватність (крім вимоги доступності закону).

Волох Олександр Костянтинович – доцент кафедри, кандидат юридичних наук, доцент (на умовах вільного найму). У 2003 році закінчив Національну академію внутрішніх справ України. Викладає наступні дисципліни: адміністративне право, адміністративна відповідальність, адміністративний процес, адміністративне судочинство, митне право, адміністративно-деліктний процес, адміністративно-деліктне право, актуальні проблеми адміністративного права, публічне адміністрування, адміністративне право і процес, публічна служба, порівняльне адміністративне право, адміністративна реформа в Україні, актуальні проблеми адміністративної відповідальності, державне управління.

---

[1] Рішення від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11, п. 24 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[2] див. пункт 2.1.2. «Відповідність рамковому Закону».

[3] zakon.rada.gov.ua/go/1812-19  

[4] А9. Cashlesseconomy. Концепція проекту // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://bank.gov.ua/doccatalog/document?id=31538042

[5] Рішення Київської міської ради від 9 грудня 2014 року № 527/527 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 17 квітня 2013 року № 104/9161 "Про запровадження в місті Києві багатофункціональної електронної пластикової картки "Картка киянина"» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :  http://kmr.ligazakon.ua/SITE2/l_docki2.nsf/alldocWWW/28F7892BDFCB3B95C2257DB8006DECFB?OpenDocument

[6] Рішення від 2 листопада 2006 р. у справі «Волохи проти України», заява № 23543/02, п. 49 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[7] Рішення від 6 вересня 1978 р. у справі «Класс та інші проти Німеччини» (Klass and Others v. Germany), п. 41 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://rada.gov.ua

[8] Там само, п. 42.

[9] Там само, п. 43.

[10] Там само, п. 49.

[11] Там само, п. 51.

[12] Конвенція Ради Європи про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних від 28 січня 1981 р.  // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/go/994_326

[13] Закон України від 10.12.2015 р. № 888-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/888-19

[14] Закону України від 11.12.2003 р. № 1382-ІV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1382-15

[15] Рішення від 12 січня 2012 р. у справі «Фельдман проти України (№2)» (Feldman V. Ukraine (No. 2)), заява № 42921/09, п. 33 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[16] Рішення від 2 березня 2011 р. у справі «Кривіцька та Кривіцький проти України» (Kryvitska and Kryvitskyy v. Ukraine), заява № 30856/03, п. 44 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua

[17] Рішення від 18 грудня 2008 р. у справі «Савіни проти України», заява № 39948/06, п. 48; рішення від 20 травня 2010 р. у справі «Курочкін проти України» (Kurochkin v. Ukraine), заява № 42276/08, п. 43, 50; рішення від 16 липня 2015 р. у справі «Мамчур проти України» (Mamchur v. Ukraine), заява № 10383/09, п. 31 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://old.minjust.gov.ua